重慶高院近期公布的三起典型政府信息公開糾紛案例

重慶高院于5月19日對外公開發(fā)布了《2015年重慶法院行政案件司法審查報告暨行政訴訟十大案例》白皮書。下面選取了涉及申請公開利害關系人、政府信息不存在時的舉證責任、當事人存在濫用訴權的情形的三個案例供了解。

案例一：梅某某訴重慶市永川區(qū)人力資源和社會保障局政府信息公開案

一、基本案情

2014年7月4日，梅某某向重慶市永川區(qū)人力資源和社會保障局(簡稱永川區(qū)人社局)提交了政府信息公開申請表，要求永川區(qū)人社局公開永川區(qū)2013年第三季度公開招聘事業(yè)單位永川區(qū)中醫(yī)院駕駛員崗位被錄取者鄧某的參考資格審查資料信息。2014年7月9日，永川區(qū)人社局作出答復：按照《中華人民共和國政府信息公開條例》關于“行政機關認為申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權益的，應當書面征求第三方意見、第三方不同意公開的，不得公開”的規(guī)定，經書面征求鄧某本人意見，不同意公開，故無法提供。梅某某收到該答復后不服，以永川區(qū)人社局拒絕公開相關信息為由提起訴訟，請求法院判令永川區(qū)人社局向梅某某公開利害關系人鄧某的參考資格審查資料信息

二、裁判結果

重慶市永川區(qū)人民法院經審理認為，梅某某申請公開的信息涉及第三方個人隱私，第三方不同意公開的，不得公開?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》第二十三條規(guī)定：“行政機關認為申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權益的，應當書面征求第三方意見;第三方不同意公開的，不得公開。”針對梅某某申請的公開利害關系人鄧某的參考資格審查資料的請求，永川區(qū)人社局已書面征求利害關系人意見，鄧某書面回復不同意公開。永川區(qū)人社局在法定期限內已在《答復書》中進行了回復，已履行法定職責。故判決駁回梅某某的訴訟請求。

梅某某不服，提出上訴。重慶市第五中級人民法院審理認為，永川區(qū)人社局在對梅某某提起的信息公開申請中被招錄者的隱私權直接與競爭權人的知情權、監(jiān)督權發(fā)生沖突時，行政機關應當根據比例原則，以被招錄者讓渡部分個人信息的方式優(yōu)先保護較大利益的知情權、監(jiān)督權，政府信息的公開不應也不必以權利人的同意為前提條件。永川區(qū)人社局應明確申請的具體信息范圍后，根據比例原則對鄧某個人信息作有限公開。故判決撤銷一審判決、撤銷永川區(qū)人社局作出的不予公開答復，并責令其依法重新作出答復。

三、典型意義

本案涉及人事招錄競爭者的參考資格信息是否屬于個人隱私而依法豁免公開。當事人申請公開政府信息的核心是獲取其請求公開的政府信息，審理重點是涉訴政府信息是否是政府信息，以及該信息是否應當公開。行政機關在接到信息公開申請后，在判斷涉案信息是否應向申請人公開的過程中，一般情況下應首先對涉案中是否存在個人隱私信息以及能否進行區(qū)分“剝離”作出判斷，如認為涉案信息存在個人隱私不具有“分割”公開的可操作性，則應當履行征求第三方意見的程序。本案中，競爭者參考資格信息因可能涉及第三人的個人隱私，從而導致對于個人隱私與涉及公共利益的知情權相沖突時的處理規(guī)則掌握。雖然《中華人民共和國政府信息公開條例》第二十三條規(guī)定：“行政機關認為申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、第三方不同意公開的，不得公開”，但只有通過保障參與人事招錄競爭當事人對機關、公開、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權益的，應當書面征求第三方意見、事業(yè)單位人事招錄工作公平、事業(yè)單位的人事招錄工作監(jiān)督權的行使，才能確保機關、公正的實施，體現社會的公平性，故人事招錄直接涉及人才資源有效利用和公共利益行政機關在政府信息公開中，當被招錄者的隱私權直接與競爭權人的知情權、監(jiān)督權發(fā)生沖突時，行政機關應當根據實際情況對這幾種權利所保護的利益作出裁量，根據比例原則，確定是否應該或在多大程度上對被招錄者隱私權的保護本案以被招錄者讓渡部分或全部個人信息的方式(并非個人隱私信息均當然無條件公開，應對權利人公開“需求”與被招錄者“危害”進行利益衡量)優(yōu)先保護較大利益的知情權、監(jiān)督權，政府信息的公開不應也不必以權利人的同意為前提條件。為發(fā)揮制度效用、依法保障競爭者公平參與競爭，競爭者的知情權與監(jiān)督權應該受到充分尊重，其要求公開相關政府信息的請求應當得到支持，而不能徑直以申請人申請的信息屬于個人隱私，第三人不同意公開為由作出不予公開信息的決定。二審判決確立的個人隱私與涉及公共利益的知情權相沖突時的處理規(guī)則，符合法律規(guī)定，具有重要意義。只有通過公眾監(jiān)督，才有利于提升政府的公信力，促進依法行政。

另外，行政機關具體提供被招錄者的相關信息時，應注意告知當事人被招錄者的個人隱私信息僅限于利害關系人知曉，不得提供與其他無關人員，避免造成個人隱私信息泄露，否則將承擔相應的法律責任。

案例二：羅某訴重慶市彭水苗族土家族自治縣地方海事處政府信息公開案

一、基本案情

原告羅某系某船舶的船主，該船舶在烏江流域從事航運、采砂、業(yè)務。2014年11月17日，羅某通過郵政特快專遞向重慶市彭水苗族土家族自治縣地方海事處(簡稱彭水縣海事處)郵寄政府信息公開申請書，內容為：“1.公開彭水縣港航管理處、主要職責、海事處的設立、內設機構和人員編制的文件。2.公開下列事故的海事調查報告、所有事故材料：其船舶在2008年5月18日、2008年9月30日的2起安全事故。”彭水縣海事處未在法定期限內答復羅某。羅某提起不履行法定職責行政訴訟后，彭水縣海事處作出《政府信息告知書》，主要內容為：彭水縣海事處的內設機構名稱、政府信息獲取的方式和途徑、海事調查報告、所有事故材料不存在。法院判決確認彭水縣海事處未在法定期限內對羅某的政府信息公開申請進行答復違法。此后，羅某訴至法院，請求判決撤銷《政府信息告知書》，判令彭水縣海事處公開海事調查報告、涉及其船舶的所有事故材料。

二、裁判結果

重慶市彭水縣人民法院經審理認為，《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第五條第五款規(guī)定：“被告主張政府信息不存在，原告能夠提供該政府信息系由被告制作或者保存的相關線索的，可以申請人民法院調取證據。”羅某并未提供涉訴政府信息由彭水縣海事處制作或保存的相關線索。羅某提供的《烏江彭水水電站斷航礙航問題調查評估報告》中第33頁彭水水上交通事故匯總表只是一個統(tǒng)計表，并不能直接證明海事調查報告等所有事故材料存在以及由彭水縣海事處制作或保存，羅某亦未提交其他證據證明前述事故材料信息由彭水縣海事處制作或保存。彭水縣海事處已對羅某履行了法定告知義務。判決駁回羅某的訴訟請求。

羅某不服，提出上訴。重慶市第四中級人民法院經審理認為，根據《中華人民共和國內河交通事故調查處理規(guī)定》的相關規(guī)定，彭水縣海事處負有對彭水縣行政區(qū)域內發(fā)生的內河交通事故進行立案調查處理的職責，其在事故調查處理過程中制作或者獲取的信息屬于政府信息。羅某提交了其船舶發(fā)生兩次事故的相關線索，而彭水縣海事處告知羅某其船舶發(fā)生事故的海事調查報告、所有事故材料不存在，僅有彭水縣海事處的自述，沒有提供證據證明其盡到了查詢、翻閱和搜索的義務，故彭水縣海事處的告知行為違法。二審審理期間彭水縣海事處主動撤銷了《政府信息告知書》，二審法院遂判決撤銷一審判決、確認彭水縣海事處作出《政府信息告知書》的行政行為違法。

三、典型意義

本案涉及行政機關答復申請人政府信息不存在時的舉證責任問題?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第三十四條第一款規(guī)定：“被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規(guī)范性文件。”行政機關答復申請人政府信息不存在的，應當就該事實承擔舉證責任。涉訴政府信息的制作或保存屬行政機關法定職責范圍的，行政機關答復政府信息不存在時應當舉證證明其盡到了檢索查找的義務本案中，彭水縣海事處具有對彭水縣內河交通事故進行調查處理的法定職責，羅某提交了其船舶發(fā)生事故的線索，彭水縣海事處應當舉證證明其對相關政府信息盡到了檢索查找的義務，如提交有關其對立案登記簿、檔案保存系統(tǒng)、文件登記簿、進行了查找的證據材料。彭水縣海事處僅陳述政府信息不存在，未提供證據證明其盡到了檢索查找義務，故不能證明涉訴政府信息不存在。部分行政機關不愿公開政府信息或怠于履行檢索查找義務，即以政府信息不存在為由不予提供，但又不能舉示證據予以證明或作出合理說明，本案判決對于此類案件的處理具有示范意義。

案例三：張某某訴重慶市奉節(jié)縣康樂鎮(zhèn)人民政府政府信息公開案

一、基本案情

張某某于2014年8月31日通過掛號信向重慶市奉節(jié)縣康樂鎮(zhèn)人民政府(簡稱康樂鎮(zhèn)政府)郵寄了政府信息公開申請表，申請該政府公開其2013年公車配置情況，包括數量、行駛里程多少、歸何人使用、修理費、購置時間、品牌、全年油耗多少、購置價格、型號、過路費明細清單。康樂鎮(zhèn)政府在收到張某某提出的政府信息公開申請后，于2014年10月14日對張某某的申請進行了回復，回復內容為：“與申請人的生產生活無直接關系，按照政府信息公開相關管理辦法，可以不予公開”。張某某對該回復不服，向奉節(jié)縣人民政府提出行政復議申請，奉節(jié)縣人民政府于2015年2月6日作出行政復議決定書，維持康樂鎮(zhèn)政府于2014年10月14日作出的《關于張某某政府信息公開申請的回復》，張某某對該行政回復不服，遂提起本案訴訟。

在本案受理之前及本案審理過程中，張某某先后向奉節(jié)縣人民法院郵寄了81件行政訴狀要求立案。所郵寄的訴狀中包括訴奉節(jié)縣公安局49件，訴奉節(jié)縣康樂鎮(zhèn)政府27件，訴奉節(jié)縣城鄉(xiāng)建設委員會1件，訴奉節(jié)縣水務局4件。其中訴奉節(jié)縣公安局政府信息公開的案件，主要是申請公開其多次報警的記錄、職務，變更其戶籍地的法律依據、處警、出警人員信息，報警錄音光盤，公安督查電話接聽人員警號、出警情況、。訴奉節(jié)縣康樂鎮(zhèn)政府信息公開案件，主要是申請公開康樂鎮(zhèn)政府普法情況、年度工作計劃、黨員干部違法違紀查處情況，以及奉節(jié)縣康樂鎮(zhèn)書記、鎮(zhèn)長關于群眾路線教育實踐活動的個人總結、領導分管工作分工情況、計生執(zhí)行、財政預算情況、違法建筑查處情況、宅基地建設審批情況、土地利用總體規(guī)劃、接待來訪群眾情況，鎮(zhèn)長的離任審計報告。此外，自2014年底以來，張某某向重慶市第二中級人民法院、重慶市渝北區(qū)人民法院以及奉節(jié)縣人民法院提起的請求相關行政機關履行信息公開職責及信息公開行政復議職責、行政訴訟案件已受理14件。

奉節(jié)縣人民法院在其相關案件審理過程中向奉節(jié)縣人民政府法制辦公室、行政機關調查發(fā)現，張某某自2014年8月以來已經向康樂鎮(zhèn)政府、康樂鎮(zhèn)政府、奉節(jié)縣公安局、奉節(jié)縣公安局、奉節(jié)縣移民局、奉節(jié)縣國土資源和房屋管理局、奉節(jié)縣人民政府、奉節(jié)縣規(guī)劃局、奉節(jié)縣城鄉(xiāng)建設委員會、奉節(jié)縣環(huán)保局、行政機關提出政府信息公開申請至少215次，提起行政復議99件。張某某僅向奉節(jié)縣公安局提出各類政府信息公開的申請就達90余件，部分已經過行政復議程序和行政訴訟程序。張某某以其承包的花椒地受外界影響為由向奉節(jié)縣公安局重復報警多次，其中撥打110電話報警的就達40余次，并就其每次撥打110電話的處警、出警情況分別向奉節(jié)縣公安局提出信息公開申請，還要求對接警警員、出警警員以及參加行政訴訟的干警的個人身份情況予以公開。張某某向康樂鎮(zhèn)政府提出政府信息公開申請51件，包括要求康樂鎮(zhèn)政府公開制作關于張某某政府信息公開申請回復的工作人員的基本情況、鎮(zhèn)政府與村民委員會簽訂的2005年度基本農田保護責任書、鎮(zhèn)政府2015年的工作計劃和安排、公開鎮(zhèn)政府領導干部在抗洪救災中每天抗洪搶險的過程、華電國際奉節(jié)電廠工程相關問題、鎮(zhèn)政府分管信息公開工作的負責人的基本情況。另，張某某還向康樂鎮(zhèn)政府、奉節(jié)縣移民局、奉節(jié)縣環(huán)保局、奉節(jié)縣城鄉(xiāng)建設委員會、奉節(jié)縣規(guī)劃局、單位提出各類投訴及實名舉報十余次。

三、裁判結果

重慶市奉節(jié)縣人民法院經審理認為，根據《中華人民共和國政府信息公開條例》第一條的規(guī)定，制定本條例的目的是為了“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用”。因此，保障社會公眾獲取政府信息是《中華人民共和國政府信息公開條例》最主要的立法目的。而有關“依法獲取政府信息”的規(guī)定，表明申請獲取政府信息應當按照法律規(guī)定的條件、程序和方式進行，必須符合立法宗旨，能夠實現立法目的。本案張某某向行政機關頻繁申請信息公開，并向人民法院寄送了大量的行政訴狀，其請求的事項存在類似或相同的情況，申請公開的內容涉及多方面，且存在要求公開行政機關相關工作人員個人信息的情況。張某某申請政府信息公開和提起訴訟的目的并非為了依法獲取和了解政府信息本身，而是通過不斷的、大量的申請、復議和訴訟，表達不滿情緒和向政府及相關部門施加壓力，以達到其承包地附著物利益補償的最大化。張某某頻繁申請信息公開的行為已經背離了《中華人民共和國政府信息公開條例》的立法目的，構成了申請權的濫用。

保障當事人的訴權與制約惡意訴訟、無理纏訴均是我國行政訴訟法應有之義。對于個別當事人基于不正當目的，反復多次提起相同的或者類似的訴訟請求，或者明知無正當理由而反復提起的訴訟，人民法院對其起訴應依法嚴格審查。當事人提起訴訟應具有訴的利益。張某某濫用政府信息公開申請權，在客觀上并不具有信息公開訴訟應該保護的利益。《中華人民共和國行政訴訟法》第二條明確規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”行政訴訟是保護公民、法人和其他組織合法權益的制度，張某某的訴訟行為已經背離了救濟受侵害的合法權益這一訴訟本旨，不具有正當性。同時，張某某的起訴也違背了誠實信用原則。誠實信用原則要求當事人實施訴訟行為、行使訴訟權利必須遵守倫理道德，誠實守諾，并在不損害對方合法利益和公共利益的前提下維護自身利益。張某某的起訴明顯有悖訴訟誠信的基本要求。

行政資源和司法資源的有限性，決定了行政機關和人民法院只能滿足公民正當合理的行政救濟和司法救濟需求。張某某的行為浪費了行政資源和司法資源，嚴重背離了權利正當行使的本旨，有違誠實信用，超越了行使個人權利的界限。張某某在提起相關行政訴訟時，主觀上濫用訴權的意圖明顯，屬于法律所禁止的濫訴行為。根據法律的基本原則和精神，決定對張某某因濫用訴權提起的行政訴訟案件不作實體審理。對于張某某對行政機關信息公開向人民法院提起的類似的行政訴訟，該院將依據《中華人民共和國政府信息公開條例》規(guī)定進行嚴格審查，張某某須舉證說明其申請和訴訟具有正當目的，否則將得不到法律支持。遂裁定駁回張某某的起訴。

張某某不服，提出上訴。重慶市第二中級人民法院經審理，裁定駁回上訴，維持原判。

四、典型意義

本案裁判的典型意義在于，對形式上符合法定條件的信息公開案件的起訴，如果人民法院查明當事人存在濫用訴權的情形，可以徑直裁定駁回起訴人民法院可以從如下方面審查當事人的起訴是否屬于濫用訴權。第一，在行政程序中，申請人是否具有濫用信息公開申請權的行為圍繞申請人遞交的申請本身對申請權濫用行為予以界定。申請人過往的申請行為和申請目的及申請價值，對于是否構成草率或糾纏申請是有重要參考價值。這是因為申請人過往的經驗已經很好印證申請人的新的申請只不過是某種申請權濫用的表現。這里既包括“定量”的分析，亦包括“定性”的分析。定量分析并不是說原告向行政機關的信息公開申請的絕對數量，而是強調要求反復多次。定性分析則是判斷原告的申請是否符合《中華人民共和國政府信息公開條例》第一條規(guī)定的“依法獲取政府信息”的規(guī)定，具體包括申請目的是否符合立法目的并具有善意，申請權的行使方式是否正當，申請權的行使是否損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法自由和權利。第二，原告是否具有訴的利益按照訴益理論，訴的利益就是原告存在司法救濟的客觀需要，沒有利益就沒有起訴權。當事人提起訴訟的目的是維護被具體行政行為侵犯的合法權益，如果明顯不存在原告主張的合法權益，原告當然無權提起訴訟。沒有任何訴訟利益或者僅僅是為了通過訴訟達到宣泄情緒，攻擊行政機關、目的而提起訴訟將不受保護，司法程序也沒有必要對此類所謂起訴予以啟動。第三，原告的起訴目的是否正當行政訴訟是為保護處于行政權力相對方的當事人合法權益而設立的裁判制度，維護其合法權益是原告起訴的正當性基礎。行政訴訟不是當事人依靠主觀臆想、隨心所欲發(fā)泄對公權力的不滿情緒的手段和渠道?，F實中，原告通過信息公開之訴對行政機關甚至給法院施加壓力，企圖追求合法利益之外的更大利益甚至非法利益的情形比較普遍，其起訴的不當目的通過其對行政機關及法院的責罵、騷擾、刁難、行為有著直觀的表現。第四，原告的起訴是否有悖于誠實信用原則民事訴訟法第十三條規(guī)定，民事訴訟應當遵循誠實信用的原則。根據現行規(guī)定，人民法院審理行政案件，可以參照民事訴訟的有關規(guī)定。誠實信用原則要求訴訟當事人在實施訴訟行為，行使訴訟權利時必須遵守社會倫理道德，誠實守諾，在不損害對方利益和社會利益的前提下追求自己的利益。這一原則從根本上排斥欺詐、盲目、重復、泄憤、瑣碎性質的起訴。如果原告所提起訴訟存在理由高度雷同，已經獲取所申請政府信息但仍堅持提起訴訟，即可認定為違背誠實信用原則。以上四個方面實質上是從不同角度界定了信息公開案件原告濫用訴權的構成，本案的裁判對濫用訴權的認定提供了一條可資借鑒的審判思路。