首次寫入政府工作報(bào)告——零基預(yù)算，破解"路徑依賴"

今年的政府工作報(bào)告提出，開展中央部門零基預(yù)算改革試點(diǎn)，支持地方深化零基預(yù)算改革，在支出標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效評(píng)價(jià)等關(guān)鍵制度上積極創(chuàng)新。

這是“零基預(yù)算改革”首次寫入政府工作報(bào)告。政府預(yù)算編制從“零”開始，打破傳統(tǒng)“基數(shù)+增長(zhǎng)”模式，直擊“護(hù)盤子、守基數(shù)、爭(zhēng)資金”等問(wèn)題……“零基預(yù)算”引發(fā)社會(huì)熱議。

從“基數(shù)預(yù)算”邁向“零基預(yù)算”

何為零基預(yù)算？顧名思義，“零基預(yù)算”即從“零”開始編制預(yù)算，在預(yù)算編制時(shí)不考慮以往預(yù)算安排基數(shù)，根據(jù)實(shí)際需求、財(cái)力狀況、事項(xiàng)輕重緩急等統(tǒng)籌核定支出預(yù)算。

2021年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》提出，“堅(jiān)持量入為出原則，積極運(yùn)用零基預(yù)算理念，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預(yù)算規(guī)模，調(diào)整完善相關(guān)重點(diǎn)支出的預(yù)算編制程序，不再與財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值層層掛鉤”。2024年，黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》在“深化財(cái)稅體制改革”相關(guān)部署中，明確提出“深化零基預(yù)算改革”。

從運(yùn)用理念到深化改革，2021年以來(lái)，央地均已圍繞“零基預(yù)算”積極開展改革試點(diǎn)工作。

中央層面，財(cái)政部等16個(gè)中央部門在2024年率先開展零基預(yù)算改革試點(diǎn)，加強(qiáng)項(xiàng)目梳理、評(píng)審、優(yōu)化，推動(dòng)打破支出固化格局。地方層面，安徽、廣西、甘肅等省份也在積極推動(dòng)零基預(yù)算改革。

此前，各級(jí)政府預(yù)算編制多采取“基數(shù)預(yù)算”方法，即以上年度預(yù)算收支為基數(shù)向上浮動(dòng)，適當(dāng)考慮一定增長(zhǎng)比例分配資金。該方法工作量小、易于操作，預(yù)算收支連續(xù)性較強(qiáng)，但易產(chǎn)生“路徑依賴”“為了花錢而花錢”等問(wèn)題。“傳統(tǒng)預(yù)算編制方法容易導(dǎo)致財(cái)政資金分配固化，影響資金利用效率，有可能造成財(cái)政資金的積壓和浪費(fèi)。”中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)楊志勇說(shuō)。

從“基數(shù)預(yù)算”邁向“零基預(yù)算”，體現(xiàn)了財(cái)政資金避免“撒胡椒面”、注重“精準(zhǔn)滴灌”的政策取向。

“開展零基預(yù)算改革，意味著以零為基點(diǎn)編制預(yù)算，一切從實(shí)際需要出發(fā)，重新評(píng)估每一項(xiàng)支出的必要性和合理性，有利于將更多財(cái)力用于保障國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)和重點(diǎn)民生項(xiàng)目。”楊志勇說(shuō)。

零基預(yù)算雖然以零為基點(diǎn)編制預(yù)算，但并不意味著將整個(gè)預(yù)算體系推倒重來(lái)。楊志勇表示，零基預(yù)算強(qiáng)調(diào)的是根據(jù)實(shí)際需求和目標(biāo)重新評(píng)估每一項(xiàng)支出的必要性和合理性，清理無(wú)效的財(cái)政支出，從而使財(cái)政資金配置效率和使用效益得到提升，讓有限的資金發(fā)揮最大的效益。

破解“護(hù)盤子、守基數(shù)、爭(zhēng)資金”

零基預(yù)算改革涉及既有資金分配格局，需要“動(dòng)真碰硬”。

2021年以來(lái)，多個(gè)省市推動(dòng)本級(jí)零基預(yù)算改革，直擊“護(hù)盤子、守基數(shù)、爭(zhēng)資金”等傳統(tǒng)基數(shù)預(yù)算編制中的問(wèn)題，力爭(zhēng)將無(wú)效資金“擠出來(lái)”。護(hù)盤子，即各項(xiàng)目資金分配存在“路徑依賴”；守基數(shù)，即每年編制預(yù)算“只能多、不能少”；爭(zhēng)資金，即個(gè)別部門“要謀事、先要錢”。這些都成為改革著力破解的方面。

安徽是國(guó)內(nèi)較早推動(dòng)零基預(yù)算改革的省份之一。安徽省財(cái)政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，該省在零基預(yù)算改革前，省級(jí)一些領(lǐng)域的支出政策較分散，項(xiàng)目資金安排存在重復(fù)現(xiàn)象，一些預(yù)算部門“護(hù)盤子、守基數(shù)”。有的政策項(xiàng)目到期沒(méi)有清理退出，甚至一些陳舊項(xiàng)目資金仍在超期執(zhí)行；有的部門資金固化到內(nèi)設(shè)處室，“一個(gè)處室一項(xiàng)資金”。

2022年拉開全省深化零基預(yù)算改革的序幕；2023年度過(guò)全面實(shí)施零基預(yù)算改革的首個(gè)完整年，當(dāng)年僅省級(jí)就“擠”出無(wú)效財(cái)政資金超80億元……在省一級(jí)，安徽省全面清理省級(jí)185項(xiàng)支出政策，變“只增不減”為“能增能減”，預(yù)算部門項(xiàng)目數(shù)較改革前下降22%。在市一級(jí)，2021年至2024年，安徽省市級(jí)部門預(yù)算項(xiàng)目數(shù)量壓縮了50%。如今，安徽省的一個(gè)政府部門申請(qǐng)資金，必須提前謀劃項(xiàng)目，并按照輕重緩急排序，財(cái)政部門再統(tǒng)籌安排資金。“2025年，全省財(cái)政部門將打造零基預(yù)算改革‘2.0版’，進(jìn)一步向橫向拓展、縱向延伸，推動(dòng)財(cái)政金融協(xié)同發(fā)力。”安徽省財(cái)政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

此外，河南省鄭州市去年提出，對(duì)2000萬(wàn)元以上的延續(xù)項(xiàng)目和2025年所有新增項(xiàng)目開展預(yù)算評(píng)審，以此作為零基預(yù)算改革試點(diǎn)；甘肅省去年出臺(tái)實(shí)施方案，進(jìn)一步深化零基預(yù)算改革，全面清理規(guī)范支出政策，將項(xiàng)目支出細(xì)化為5種類型，明確每一類資金測(cè)算依據(jù)和安排方式，推動(dòng)項(xiàng)目跟著政策走、資金跟著項(xiàng)目走。

記者梳理發(fā)現(xiàn)，在省級(jí)行政區(qū)中，江蘇、浙江、湖南、吉林、寧夏、內(nèi)蒙古等已于2024年發(fā)布深化零基預(yù)算改革方案，明確從編制2025年預(yù)算起，在全?。ㄗ灾螀^(qū)）或部分地區(qū)實(shí)行零基預(yù)算編制方法。業(yè)內(nèi)人士預(yù)計(jì)，隨著“支持地方深化零基預(yù)算改革”寫入政府工作報(bào)告，今年會(huì)有更多省份將改革提上日程。

將“擠出”的資金用在“刀刃”上

預(yù)算管理制度改革是深化財(cái)稅體制改革的重要一環(huán)。推動(dòng)零基預(yù)算改革，不僅可以打破財(cái)政支出固化格局，還可將“擠出”的資金用于改善民生、國(guó)家重大戰(zhàn)略等領(lǐng)域，“有破有立”助力財(cái)政政策提質(zhì)增效、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

在湖南省，零基預(yù)算改革取得初步成效，省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金從42項(xiàng)整合為33項(xiàng)、壓減21%，從而騰出更多財(cái)力用于改善民生。2025年，湖南省十大重點(diǎn)民生實(shí)事預(yù)計(jì)投入近600億元，一批民生實(shí)事將提標(biāo)擴(kuò)圍。其中，居民人均基本公衛(wèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到不低于99元；城市、農(nóng)村低保指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)分別提高到不低于每人每月740元、485元；擴(kuò)大消費(fèi)品以舊換新補(bǔ)貼范圍，對(duì)個(gè)人消費(fèi)者購(gòu)買手機(jī)、平板、智能手表手環(huán)等數(shù)碼產(chǎn)品給予補(bǔ)貼。

財(cái)政資金更加注重“精準(zhǔn)滴灌”，經(jīng)營(yíng)主體感受明顯。安徽見行科技有限公司戰(zhàn)略支撐中心主任張棋瑞介紹，該公司去年承擔(dān)的一項(xiàng)省科技創(chuàng)新攻關(guān)項(xiàng)目獲得財(cái)政支持，創(chuàng)下了公司成立以來(lái)獲得的科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)最高紀(jì)錄。“改革前，公司每年獲得的政府資金支持在300萬(wàn)元以下。改革后，關(guān)鍵領(lǐng)域的企業(yè)能獲得更多資金支持，去年我們承擔(dān)的‘高穩(wěn)定多自由度納米級(jí)驅(qū)動(dòng)關(guān)鍵技術(shù)研究及應(yīng)用’省科技創(chuàng)新攻關(guān)項(xiàng)目獲批800萬(wàn)元財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持，大大緩解了企業(yè)資金壓力。”張棋瑞說(shuō)。

“過(guò)去，項(xiàng)目落地實(shí)施主要依靠本級(jí)財(cái)政資金予以保障。零基預(yù)算改革后，財(cái)政統(tǒng)籌作用強(qiáng)化，可通過(guò)引進(jìn)專項(xiàng)債券、社會(huì)資本等方式，用小資金撬動(dòng)‘大民生’，提升重點(diǎn)項(xiàng)目的保障能力，同時(shí)將零散項(xiàng)目統(tǒng)籌整合，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，讓‘好鋼用在刀刃上’。”廣西壯族自治區(qū)玉林市財(cái)政局工作人員邱文源說(shuō)。

業(yè)內(nèi)人士也指出，如果所有支出都不參考?xì)v史信息，就需重新測(cè)算、評(píng)估、論證，巨額工作量使絕對(duì)的零基預(yù)算幾乎不可能實(shí)現(xiàn)。因此，在國(guó)內(nèi)外實(shí)踐中，零基預(yù)算更多體現(xiàn)為運(yùn)用這一理念完善預(yù)算管理。目前，各地推行零基預(yù)算改革時(shí)也有所側(cè)重，比如更多地從專項(xiàng)資金入手。

未來(lái)應(yīng)如何深化零基預(yù)算改革？楊志勇認(rèn)為，下一步,應(yīng)在編制零基預(yù)算過(guò)程中建立健全支出標(biāo)準(zhǔn)體系，讓預(yù)算編制有據(jù)可依。

“零基預(yù)算改革不僅涉及財(cái)政部門，還牽涉所有使用財(cái)政資金的各地方、各部門。改變支出格局，意味著觸動(dòng)資金使用主體的利益。在各使用主體對(duì)提高財(cái)政資金效率達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，需要做好政策評(píng)估，得到更充分的支出預(yù)算編制依據(jù)，有序推動(dòng)改革。”楊志勇說(shuō)。