論行政執(zhí)法責(zé)任制的推行

（國(guó)務(wù)院法制辦公室  謝莉） 

一、實(shí)踐中行政執(zhí)法責(zé)任制歷經(jīng)過(guò)的三階段 

——自發(fā)而起。責(zé)任成為執(zhí)法的必須、責(zé)任成為執(zhí)法的自覺(jué)。由執(zhí)法人員不學(xué)法懂法、濫用權(quán)力、執(zhí)法違法導(dǎo)致的執(zhí)法混亂而引發(fā)管理者的自覺(jué)管理行為，二十世紀(jì)八十年代陜西、湖南等地對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制所作的探索，成為早期的執(zhí)法責(zé)任制的雛形。

——大勢(shì)漸成。九十年代初期，陜西富平縣、河北石家莊市、湖北武漢和襄樊市、湖南省、山東省、安徽省、內(nèi)蒙烏海市、甘肅敦煌市引領(lǐng)了全國(guó)行政執(zhí)法責(zé)任制的潮流，使責(zé)任制由最初的探索發(fā)展到在全國(guó)范圍內(nèi)推行。至二OO四年，全國(guó)有21個(gè)省級(jí)政府在轄區(qū)內(nèi)全面推行行政執(zhí)法責(zé)任制，10個(gè)省級(jí)政府在轄區(qū)內(nèi)部分省級(jí)政府部門及部分市、縣推行或者試行行政執(zhí)法責(zé)任制。行政執(zhí)法責(zé)任制作為政府層級(jí)監(jiān)督的重要形式，作為一項(xiàng)重要的行政執(zhí)法監(jiān)督制度，由省級(jí)人民政府廣泛推行，并漸漸深入，成為規(guī)范行政行為的重要突破點(diǎn)。

——成熟規(guī)范。行政執(zhí)法責(zé)任制的制度建設(shè)經(jīng)歷了從實(shí)踐到理論、從地方、部門的個(gè)別試點(diǎn)到國(guó)家統(tǒng)一規(guī)范的逐步成熟歷程。二00五年七月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》的出臺(tái)，標(biāo)志行政執(zhí)法責(zé)任制已經(jīng)發(fā)展成為一項(xiàng)成熟規(guī)范的國(guó)家制度?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》作為貫徹實(shí)施《綱要》、解決執(zhí)法問(wèn)題的重要制度，明確了行政執(zhí)法責(zé)任制的概念，確定了依法界定法定職責(zé)、建立健全評(píng)議考核機(jī)制、追究執(zhí)法責(zé)任三部分內(nèi)容為推行行政執(zhí)法責(zé)任制的主要內(nèi)容，結(jié)構(gòu)合理，并且從制度層面很好地處理了評(píng)議考核與責(zé)任追究等各項(xiàng)工作之間的關(guān)系，這項(xiàng)制度把行政執(zhí)法責(zé)任制作為各級(jí)行政機(jī)關(guān)規(guī)范行政執(zhí)法行為的重要手段，將在更深層次對(duì)行政管理的規(guī)范化、法制化發(fā)揮重要作用。

二、推行行政執(zhí)法責(zé)任制的四步曲

——從最基本的作起：梳理行政執(zhí)法依據(jù)、分解行政執(zhí)法職權(quán)。

（一）必要性。

梳理行政執(zhí)法依據(jù)和分解行政執(zhí)法職權(quán)作為推行行政執(zhí)法責(zé)任制的基礎(chǔ)性工作，其重要性可以從我國(guó)目前行政執(zhí)法依據(jù)的特點(diǎn)和執(zhí)法部門內(nèi)部設(shè)置等復(fù)雜因素中窺見(jiàn)一斑。

1、法定職權(quán)錯(cuò)綜復(fù)雜。由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的飛速發(fā)展，我國(guó)立法的速度加快，立法項(xiàng)目涉及到各行各業(yè)，行政許可法、行政處罰法等規(guī)范政府共同行為的法律出臺(tái)頻繁。在立法工作中，部門職權(quán)規(guī)定成為法律的重要內(nèi)容之一，加之不同層級(jí)的法律規(guī)定對(duì)部門職權(quán)都有規(guī)定，導(dǎo)致部門行政執(zhí)法依據(jù)中的職權(quán)規(guī)定錯(cuò)綜復(fù)雜，主要表現(xiàn)在：（1）一部法中規(guī)定多項(xiàng)執(zhí)法職權(quán)，不同的執(zhí)法職權(quán)分別屬于不同的執(zhí)法部門負(fù)責(zé)，或者規(guī)定幾個(gè)執(zhí)法部門對(duì)一項(xiàng)執(zhí)法職責(zé)分工負(fù)責(zé)、協(xié)作執(zhí)行。（2）同一執(zhí)法職權(quán)在不同層級(jí)的法律中都有規(guī)定（有的是對(duì)上位法的細(xì)化），同級(jí)行政執(zhí)法依據(jù)的規(guī)定中有一定的交叉甚至沖突。（3）隨應(yīng)對(duì)行政管理體制影響較大的法律如處罰法、許可法和WTO規(guī)則進(jìn)行的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的立、改、廢，導(dǎo)致原有執(zhí)法依據(jù)中的執(zhí)法職權(quán)規(guī)定不斷變化和調(diào)整。這些，都為執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員明確執(zhí)法職責(zé)、明晰執(zhí)法責(zé)任增加了不確定的因素。

2、崗位職責(zé)界定不清。行政執(zhí)法依據(jù)中法定職權(quán)的規(guī)定錯(cuò)綜復(fù)雜，加之在立法中法定職權(quán)在不斷增減、機(jī)構(gòu)改革中部門之間合并分立、人事調(diào)動(dòng)執(zhí)法崗位不斷調(diào)整等因素，使執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員不知道本部門具體執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法職責(zé)，行政執(zhí)法部門內(nèi)部崗位職責(zé)界定也很籠統(tǒng)。

3、執(zhí)法部門和執(zhí)法人員對(duì)自己的法定權(quán)力和義務(wù)認(rèn)識(shí)不清。第一，雖然一部法律或者法規(guī)出臺(tái)后，執(zhí)法人員都要進(jìn)行學(xué)習(xí)，但是，要遵守的法律、法規(guī)和規(guī)章較多，這種學(xué)習(xí)只是針對(duì)單個(gè)法律規(guī)定的學(xué)習(xí)，不成體系，很難使行政執(zhí)法人員通過(guò)單項(xiàng)法律規(guī)定的學(xué)習(xí)對(duì)自己的執(zhí)法職責(zé)有整體、清晰的認(rèn)識(shí)。第二，在實(shí)際工作中有的行政執(zhí)法部門不完全清楚本機(jī)關(guān)究竟負(fù)責(zé)執(zhí)行哪些法律、法規(guī)和規(guī)章，有哪些法定權(quán)力和法定義務(wù)，一些屬于該部門執(zhí)行的法律、法規(guī)和規(guī)章得不到貫徹執(zhí)行，一些失效的法律、法規(guī)和規(guī)章仍在使用。行政執(zhí)法人員對(duì)其違反法定義務(wù)的不作為和亂作為行為必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任沒(méi)有清醒的認(rèn)識(shí)。

梳理執(zhí)法依據(jù)、分解執(zhí)法職權(quán)是國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的基本要求，也是推行行政執(zhí)法責(zé)任制的基礎(chǔ)性工作，這項(xiàng)工作的扎實(shí)開展，是檢驗(yàn)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法責(zé)任制工作優(yōu)劣和依法行政水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。

（二）目標(biāo)。

梳理行政執(zhí)法依據(jù)所要達(dá)到的目標(biāo)主要是將現(xiàn)行有效的執(zhí)法依據(jù)按照不同的層級(jí)分類排序、列明目錄。在此基礎(chǔ)上根據(jù)依據(jù)規(guī)定列明具體的執(zhí)法職權(quán)和負(fù)責(zé)執(zhí)行該職權(quán)的行政執(zhí)法主體。

執(zhí)法職權(quán)分解工作要在梳理清楚執(zhí)法依據(jù)、明確執(zhí)法主體的基礎(chǔ)上進(jìn)行。分解執(zhí)法職權(quán)的主要目標(biāo)是列明行政執(zhí)法主體的法定執(zhí)法職權(quán)：第一，本部門究竟負(fù)責(zé)執(zhí)行哪些法律、法規(guī)和規(guī)章。第二，這些執(zhí)法依據(jù)中規(guī)定的本部門的執(zhí)法職權(quán)有哪些。第三，由行政執(zhí)法主體將法定職責(zé)分類排序（分類時(shí)可以按照具體行政執(zhí)法行為的性質(zhì)分為行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政給付、行政征收、行政裁決、其他具體行政行為等類別）、從有利于執(zhí)行的目的把自己負(fù)責(zé)執(zhí)行的行政執(zhí)法職權(quán)按照職權(quán)的類別或者特點(diǎn)確定具體的執(zhí)法崗位。分解職權(quán)、確定執(zhí)法崗位要有利于相互之間的配合協(xié)調(diào)，避免職權(quán)交叉、重復(fù)。

——細(xì)節(jié)決定成?。涸O(shè)定科學(xué)、民主、公正的行政執(zhí)法程序

法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政執(zhí)法職責(zé)如何才能得到執(zhí)行呢？設(shè)定一個(gè)科學(xué)、民主、公正的執(zhí)法程序就成為必須。程序設(shè)定要體現(xiàn)科學(xué)、民主、公正。通過(guò)程序體現(xiàn)科學(xué)，主要是指行政執(zhí)法程序的設(shè)定要以方便履行執(zhí)法職責(zé)為任務(wù)，體現(xiàn)行政高效原則。通過(guò)程序體現(xiàn)民主是指行政執(zhí)法程序的設(shè)定，一方面要體現(xiàn)行政執(zhí)法以民為本的特點(diǎn)，在告知、聽(tīng)證等環(huán)節(jié)上體現(xiàn)民主精神，另一方面在重大執(zhí)法案件的決策上要集體討論、民主決策。通過(guò)程序體現(xiàn)公正是指行政執(zhí)法程序的設(shè)定要以公平、公正為原則，在回避規(guī)則、申辯等基本程序的設(shè)定上體現(xiàn)公正執(zhí)法原則。行政處罰法是我國(guó)第一部行政程序法律，但行政處罰只是行政執(zhí)法的一部分，其他行政執(zhí)法行為也應(yīng)參照行政處罰法的規(guī)定對(duì)執(zhí)行程序進(jìn)行完善。在具體程序內(nèi)容的設(shè)定上包括法律依據(jù)、法定條件、辦理權(quán)限、辦理時(shí)限、具體程序、文書要求以及執(zhí)法責(zé)任等。

實(shí)際上，歐美國(guó)家的一些重大的制度上和意識(shí)和形態(tài)上的變革都是通過(guò)程序操作來(lái)實(shí)現(xiàn)的。程序，有時(shí)也稱為“流程”，有點(diǎn)類似產(chǎn)品加工車間的流水作業(yè)，每一個(gè)環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)應(yīng)無(wú)不為著實(shí)現(xiàn)最好地完成法定職責(zé)。行政程序設(shè)定的目的是為了更好地實(shí)現(xiàn)公民的行政參與權(quán)，確保行政執(zhí)法的公正和透明，保護(hù)公民權(quán)利。在我國(guó)，行政執(zhí)法部門的行政執(zhí)法行為向來(lái)是重視實(shí)體、輕慢程序，這是許多執(zhí)法問(wèn)題產(chǎn)生根源。因此，在現(xiàn)階段，如何更好地規(guī)范程序已經(jīng)是解決行政執(zhí)法問(wèn)題一個(gè)不能回避的重要課題。

——追求實(shí)效：責(zé)任落實(shí)是關(guān)鍵。

推行行政執(zhí)法責(zé)任制的目的是為了規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法，因此，執(zhí)法責(zé)任的落實(shí)是責(zé)任制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但是，何為執(zhí)法責(zé)任？在法律、法規(guī)和規(guī)章等行政執(zhí)法依據(jù)對(duì)執(zhí)法責(zé)任的規(guī)定很籠統(tǒng)或者還是空白的情況下，如何設(shè)定行政執(zhí)法責(zé)任，就成為推行行政執(zhí)法責(zé)任制的一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。簡(jiǎn)單說(shuō)，按照規(guī)定的行政執(zhí)法程序完成法定的執(zhí)法職責(zé)就是行政執(zhí)法責(zé)任。具體而言是兩項(xiàng)：一是不作為責(zé)任。即不履行法定職責(zé)的責(zé)任。二是亂作為責(zé)任。即違反程序責(zé)任（包括違反法定程序和其他程序規(guī)范責(zé)任）。

落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，主要是根據(jù)現(xiàn)有執(zhí)法依據(jù)對(duì)不作為和亂作為行政責(zé)任的規(guī)定，把責(zé)任落實(shí)到具體的執(zhí)法崗位，從而明晰崗位責(zé)任。法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)執(zhí)法責(zé)任規(guī)定太籠統(tǒng)或者沒(méi)有規(guī)定的，相關(guān)部門要予以細(xì)化。要結(jié)合行政處罰法、行政許可法等規(guī)范政府共同行政行為的法律規(guī)定，將責(zé)任分解到具體執(zhí)法崗位。

——執(zhí)法質(zhì)量?jī)?yōu)劣的評(píng)價(jià)：行政執(zhí)法評(píng)議考核

評(píng)議考核要作到條塊結(jié)合。所謂條塊結(jié)合是指政府具有行政執(zhí)法監(jiān)督職能的部門要建立的對(duì)行政執(zhí)法部門行政執(zhí)法情況的綜合評(píng)議考核制度、行政執(zhí)法部門內(nèi)部要建立日常行政執(zhí)法質(zhì)量的考核評(píng)議制度。以黑龍江為例，省政府法制辦公室建立了對(duì)行政執(zhí)法部門行政執(zhí)法情況的綜合評(píng)議考核制度，將行政執(zhí)法責(zé)任制納入了各級(jí)黨委、政府對(duì)其所屬部門和下級(jí)政府的目標(biāo)考核評(píng)議體系，省政府法制辦公室為全省13個(gè)地市政府和60個(gè)省級(jí)行政執(zhí)法職能部門建立了行政執(zhí)法責(zé)任制考核檔案，將其履行法定職責(zé)和落實(shí)各項(xiàng)監(jiān)督制度的情況隨時(shí)予以記錄于行政執(zhí)法責(zé)任制實(shí)施情況綜合報(bào)告表上。在考核目標(biāo)的設(shè)定上，省政府設(shè)定了通用考核目標(biāo)和專用考核目標(biāo)，通用考核目標(biāo)由省政府下達(dá)，專用考核目標(biāo)由上級(jí)行政執(zhí)法部門下達(dá)，在考核時(shí)，兩種目標(biāo)的考核結(jié)合進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)了條塊考評(píng)之間的有機(jī)銜接。這是政府具有行政執(zhí)法監(jiān)督職能的部門對(duì)行政執(zhí)法部門行政執(zhí)法情況的綜合評(píng)議考核制度建設(shè)。在行政執(zhí)法部門內(nèi)部建立日常行政執(zhí)法考核評(píng)議制度以國(guó)家稅務(wù)系統(tǒng)為例，在其全系統(tǒng)以統(tǒng)一的崗位職責(zé)和工作規(guī)程為基礎(chǔ)，以信息技術(shù)為支撐，對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法行為進(jìn)行全過(guò)程的監(jiān)控、規(guī)范與考核。其主要作法：一是分解崗位職責(zé)。2005年3月印發(fā)的國(guó)稅系統(tǒng)、地稅系統(tǒng)稅收責(zé)任制范本，是根據(jù)稅收法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定，將執(zhí)法職權(quán)進(jìn)行分解，各地再結(jié)合實(shí)際情況定崗定責(zé)，使制度、機(jī)構(gòu)、崗位、人員有機(jī)結(jié)合。二是細(xì)化工作規(guī)程（執(zhí)法程序）。即明確工作步驟或者執(zhí)法環(huán)節(jié)、確定工作形式、規(guī)定工作時(shí)限、密切崗位銜接，進(jìn)一步明確崗位之間的工作銜接關(guān)系，確保相互之間職責(zé)分明，執(zhí)法活動(dòng)流暢。三是考核評(píng)議。充分利用信息化手段，實(shí)行人機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)考核的日常化。在考核結(jié)果的利用上，將結(jié)果與執(zhí)法人員年終評(píng)先、提拔任用掛鉤。四是加強(qiáng)外部評(píng)議。通過(guò)增加執(zhí)法工作的透明度、邀請(qǐng)納稅人、人大、黨政部門對(duì)特定稅收?qǐng)?zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督和意見(jiàn)反饋，采取發(fā)放執(zhí)法評(píng)議卡、利用政府網(wǎng)站開辟專欄、開通執(zhí)法監(jiān)督專線電話等方式進(jìn)行評(píng)議。

依據(jù)，分解執(zhí)法職權(quán)，設(shè)定執(zhí)法程序，確定執(zhí)法責(zé)任是相互銜接的四個(gè)環(huán)節(jié)。執(zhí)法依據(jù)不清，難以界定執(zhí)法職權(quán)；執(zhí)法職權(quán)不明，難以設(shè)定執(zhí)法崗位和崗位職責(zé)；執(zhí)法崗位職責(zé)不順，難以制定執(zhí)法程序；不依據(jù)明晰的職責(zé)和程序，難以落實(shí)執(zhí)法責(zé)任。這些  環(huán)環(huán)相扣，構(gòu)成行政執(zhí)法責(zé)任制的主線，這條主線，通過(guò)行政執(zhí)法部門對(duì)執(zhí)法崗位、執(zhí)法人員的日?？己撕驼畬?duì)執(zhí)法部門的綜合評(píng)議開河達(dá)到對(duì)整個(gè)執(zhí)法情況的檢驗(yàn)。

法貴于行，行政執(zhí)法責(zé)任制作為解決執(zhí)法問(wèn)題、促進(jìn)依法行政的重要制度，其實(shí)行情況是法律施行情況的“晴雨表”，將成為推動(dòng)依法治國(guó)進(jìn)程的重要力量。