我國立法制度簡介

在中國，立法是指由特定主體，依據(jù)一定職權(quán)和程序，運用一定技術(shù)，制定、認可和變動法這種特定社會規(guī)范的活動。

中國現(xiàn)行立法體制是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)的，多級并存、多類結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制。

中國立法包括全國人大及其常委會立法、國務(wù)院及其部門立法、一般地方立法、民族自治地方立法、經(jīng)濟特區(qū)和特別行政區(qū)立法。

（一）立法制度

立法制度是立法活動、立法過程所須遵循的各種實體性準則的總稱，是國家法制的重要組成部分。

立法制度是國家法制整體中前提性、基礎(chǔ)性的組成部分。沒有好的立法制度，便難有好的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，因而再好的執(zhí)法、司法制度也不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，實現(xiàn)法治或建設(shè)現(xiàn)代法治國家便沒有起碼的條件。

立法制度的狀況是國家法制狀況的更直接、更明顯的標志。從結(jié)構(gòu)的角度看，有沒有健全的立法制度，直接反映出一國法制健全與否。從民主的角度看，立法權(quán)是否屬于人民，立法機關(guān)是否由民意產(chǎn)生，立法程序或立法過程是否民主、是否有透明度，都直接和明顯地反映出一國法制的民主化程度。從特色的角度看，立法機關(guān)所立之法在國家法的淵源體系中居于何種地位，其他國家機關(guān)對法的淵源的作用程度，是當今民法法系與普通法法系各具特色的一個重要分野。

立法制度有成文和不成文兩種形式。成文立法制度是以法的形式確定的立法活動、立法過程所須遵循的各種準則。不成文立法制度是立法活動、立法過程實際上所須遵循但并沒有以法的形式確定的各種準則。一國立法制度成文化的程度與該國整個法制和法治的發(fā)達程度一般成正比?，F(xiàn)代立法制度主要是成文制度，許多國家不僅在憲法和憲法性法律中對立法制度作出規(guī)定，還有關(guān)于立法制度的專門立法?，F(xiàn)時中國立法制度處于走向完善的發(fā)展過程中，憲法對立法制度的有關(guān)方面作出了原則規(guī)定，新近通過實施的《立法法》對中國現(xiàn)行立法制度的有關(guān)方面作出了較為具體的規(guī)定。

現(xiàn)代立法制度主要由下列制度所構(gòu)成。其一，關(guān)于立法體制的制度。其二，關(guān)于立法主體的制度。其三，關(guān)于立法權(quán)的制度。其四，關(guān)于立法運作的制度。其五，關(guān)于立法監(jiān)督的制度。其六，立法與有關(guān)方面關(guān)系的制度。

在這種種立法制度中，立法體制，尤其是立法權(quán)限劃分體制，是更具大局性的制度。

（二）全國人大立法

全國人民代表大會立法，是中國最高國家權(quán)力機關(guān)，依法制定和變動效力可以及于中國全部主權(quán)范圍的規(guī)范性法文件活動的總稱。

全國人大立法是中國的國家立法，是中國的中央立法的首要組成部分。它在中國立法體制中，以具有最高性、根本性、完整性和獨立性為其顯著特征。

第一，全國人大立法具有最高性。其一，全國人大是國家機構(gòu)體系中的最高國家權(quán)力機關(guān)。同西方不同，中國的國家機構(gòu)是一個塔形體系。人大在這個體系中居于最高層，是這個體系的中心，政府和司法機關(guān)都由人大產(chǎn)生并對人大負責(zé)。人大與政府和司法機關(guān)的關(guān)系，不同于西方國家議會與政府和司法機構(gòu)的既相互獨立、又相互制衡的關(guān)系，它們不是處于大體平行的地位。其二，全國人大行使最高立法權(quán)，包括立憲權(quán)、法律制定和變動權(quán)、立法監(jiān)督權(quán)等。這些立法權(quán)是立法權(quán)體系中最重要的權(quán)力，是國家立法權(quán)的首要組成部分。其三，全國人大產(chǎn)生的憲法和法律，在中國主權(quán)范圍內(nèi)具有一體遵循的效力，在整個法的體系和法的淵源中居于最高地位，也最為重要。

第二，全國人大立法具有根本性。其一，全國人大立法，在內(nèi)容上調(diào)整的是整個國家、社會和公民生活中帶根本性、全局性的關(guān)系，解決的是特別重要的問題；在形式上是產(chǎn)生國家根本法憲法、基本法律和其他重要法律。其二，全國人大立法是立法體制的核心，其他立法一般要以它為依據(jù)或不能與它相抵觸。除全國人大常委會的國家立法權(quán)外，其他立法權(quán)或是為貫徹由它產(chǎn)生的憲法、法律和其他規(guī)范性法文件所行使，或是為補充它的不足以解決它所不能解決的問題而行使。

第三，全國人大立法最具完整性。其一，全國人大對它所立的法，既有完整的制定權(quán)和修改、補充、廢止權(quán)，也有提案、審議、表決和決定公布權(quán)。其二，全國人大既有權(quán)立法，也有權(quán)監(jiān)督整個國家的立法活動是否合憲、違憲。其三，全國人大既有權(quán)自己立法，也有權(quán)授權(quán)其他國家機關(guān)立法。其四，全國人大立法，內(nèi)容廣泛完整，無論憲法、行政法、刑法、民法，還是經(jīng)濟法、教科文衛(wèi)法、勞動法和社會福利法、軍事法，以及其他可能出現(xiàn)的部門法，全國人大都可以立法；法的體系中的各個部門法，都需要由全國人大制定一個、數(shù)個以至若干個基本法律作為基礎(chǔ)、骨干。其他立法則不具有或不完全具有這種高度的完整性。

第四，全國人大立法最具獨立性。其一，由于全國人大的立法權(quán)居于最高地位，它所立的法不存在不得與其他法相抵觸的問題，不存在被其他國家機關(guān)撤銷的問題，也不需要報其他國家機關(guān)批準或備案。全國人大常委會雖然可以補充和修改全國人大制定的法律，但行使這一職權(quán)，在時間、外延和內(nèi)涵三個方面都受到限制，并且補充和修改是通過作出修改決定進行的，而憲法規(guī)定全國人大有權(quán)改變或撤銷全國人大常委會不適當?shù)臎Q定。國家主席可以公布全國人大制定的法律，但憲法規(guī)定這種公布要根據(jù)全國人大的決定來進行。國家主席無權(quán)獨立決定是否公布法律，如果國家主席違背全國人大的決定而不公布全國人大制定的法律，便違反了憲法，要負違憲責(zé)任，全國人大亦有權(quán)對其予以罷免。有的地方特別是民族自治地方對全國人大的法律可以變通執(zhí)行，但變通都附有限制條件。特別行政區(qū)的法律可以與全國人大的法律不一致，但這種不一致所以合法，是因為全國人大制定的憲法允許這種情況存在，并且這種不一致的存在也附有限制條件。其二，由于全國人大的國家立法權(quán)最具完整性，它的行使可以由全國人大獨立進行。全國人大常委會和其他有關(guān)國家機關(guān)可以在某些方面參與全國人大的立法活動，如每年一度的全國人大會議要由全國人大常委會召集，國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院可以向全國人大提出法律案，但全國人大的每項立法權(quán)的行使都須通過全國人大會議的審議、表決這種關(guān)鍵性程序。

全國人大立法在中國立法體制中，所以具有最高性、根本性、完整性和獨立性，有其深刻的根源。中國是實行國家一切權(quán)力屬于人民的國度，人民行使國家權(quán)力的最高機關(guān)是全國人大，因此，全國人大的國家立法理所當然應(yīng)當是最高立法。同時，一國的立法權(quán)是個綜合性權(quán)力體系，這個體系由不同層次、不同類別的立法權(quán)所構(gòu)成，它們無疑有地位高低的區(qū)分、完整性程度和獨立性程度的區(qū)別，在中國這個憲法上規(guī)定一切權(quán)力屬于人民的國家，全國人大的立法權(quán)在整個立法權(quán)體系中居于最高地位，最具完整性和獨立性，亦是題中應(yīng)有之義。

（三）全國人大常委會立法　　

全國人大常委會立法，是中國最高國家權(quán)力機關(guān)的常設(shè)機關(guān)，依法制定和變動效力可以及于全國的規(guī)范性法律文件活動的總稱。

全國人大常委會立法與全國人大立法共同構(gòu)成中國國家立法的整體，是中國中央立法的非常重要的方面。它在中國立法體制中，以地位高、范圍廣、任務(wù)重、經(jīng)?；途哂邢喈斖暾浴ⅹ毩⑿詾槠渲饕卣?。

第一，全國人大常委會的立法地位僅次于全國人大立法。其一，全國人大常委會是最高國家權(quán)力機關(guān)全國人大的常設(shè)機關(guān)，也行使國家立法權(quán)，制定和變動除應(yīng)當由全國人大制定的法律以外的其他法律，它的立法地位自然高于除全國人大以外的其他所有立法主體的立法。它的立法權(quán)在中國立法權(quán)限劃分體制中高于除全國人大立法權(quán)以外的其他任何立法主體的立法權(quán)。全國人大常委會的法律效力可以及于全國，中國主權(quán)范圍內(nèi)的任何社會組織和個人都要遵守。除全國人大外，其他立法主體未經(jīng)全國人大和全國人大常委會授權(quán)，其所立之法都要以全國人大常委會的法律為立法依據(jù)，或不得與其相抵觸，否則無效。

第二，全國人大常委會立法范圍最廣、任務(wù)繁重、并處于經(jīng)?；癄顟B(tài)。其一，全國人大常委會除了可以制定和變動法律以外，還有權(quán)解釋憲法，有權(quán)在全國人大閉會期間對全國人大制定的法律作部分補充和修改，有權(quán)解釋全國人大制定的和自己制定的法律，還有權(quán)撤銷行政法規(guī)、地方性法規(guī)和省級自治條例、單行條例。這樣廣泛的立法權(quán)，在中國立法體制中是僅有的。其二，全國人大常委會立法調(diào)整國家、社會和公民生活中各有關(guān)方面的基本事項、重要事項，其調(diào)整對象比全國人大立法的調(diào)整對象相對具體、廣泛。其三，全國人大常委會作為最高國家權(quán)力機關(guān)的常設(shè)機關(guān)，比全國人大更多地行使國家立法權(quán)。其四，由于這些原因，全國人大常委會的立法任務(wù)比全國人大的立法任務(wù)繁重得多。全國人大常委會一般每兩個月召開一次會議，每次會議都可以有立法議程，從而使國家立法處于經(jīng)?；臓顟B(tài)。

第三，全國人大常委會立法具有相當完整性、獨立性。全國人大常委會對其所立法律既有制定、修改、補充和廢止權(quán)，也有提案、審議、表決和決定公布權(quán)；既有權(quán)自己立法，也有權(quán)監(jiān)督其他有關(guān)立法主體立法，還有權(quán)授權(quán)其他國家機關(guān)立法；它的立法不需要向有關(guān)立法主體備案或經(jīng)有關(guān)立法主體批準。這些是全國人大常委會立法具有完整性、獨立性的具體表現(xiàn)。另一方面，全國人大常委會立法也受到一定的限制：它無權(quán)制定和變動憲法，無權(quán)制定基本法律，它行使補充和修改全國人大法律的權(quán)力要以不同被修改法律的基本相抵觸為前提，全國人大有權(quán)對它的不適當?shù)臎Q定和法律予以撤銷。既有完整性、獨立性，又受到一定的限制，就使全國人大常委會立法呈現(xiàn)出具有相當完整性、獨立性的特征。

（四）國務(wù)院立法　　

國務(wù)院立法，是中國最高國家行政機關(guān)即中央政府，依法制定和變動行政法規(guī)并參與國家立法活動以及從事其他立法活動的總稱。

國務(wù)院立法主要有以下特征：

第一，國務(wù)院立法兼具從屬性和主導(dǎo)性。國務(wù)院不是許多西方國家那種與議會平行的中央政府，而是作為最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)存在于國家機構(gòu)體系中的中央政府。這決定了國務(wù)院立法對全國人大及其常委會的立法具有從屬性。國務(wù)院立法要以貫徹全國人大及其常委會的憲法、法律和其他規(guī)范性法律文件為基本任務(wù)或職能，國務(wù)院立法要以憲法和法律為依據(jù)而不得同它們相抵觸。另一方面，國務(wù)院作為最高國家行政機關(guān)，擔(dān)負統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理中國行政工作的責(zé)任，因而對全國的行政工作具有主導(dǎo)性。與此相適應(yīng)，國務(wù)院立法對地方立法，特別是對制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的立法活動，具有主導(dǎo)性。地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章不能與國務(wù)院行政法規(guī)相悖。

第二，國務(wù)院立法范圍尤廣、任務(wù)尤重。作為12億多人口的泱泱大國的最高國家行政機關(guān)，它的行政管理范圍極廣。相應(yīng)地，國務(wù)院立法調(diào)整的范圍，遠遠超出全國人大及其常委會立法和地方立法調(diào)整的范圍，其立法任務(wù)非常繁重。同時，國務(wù)院立法負有使憲法和法律得以貫徹實施的使命，負有向全國人大及其常委會提出法律案的使命，負有隨時接受全國人大及其常委會授予的立法職權(quán)以完成特定立法任務(wù)的使命，還負有為地方立法提供立法依據(jù)的使命，所有這些，使得國務(wù)院立法在中國立法體制中任務(wù)最為繁重。

第三，國務(wù)院立法具有多樣性、先行性和受制性。其一，國務(wù)院制定和變動行政法規(guī)，參與國家立法亦即向國家立法機關(guān)提出法律案，完成國家立法機關(guān)的授權(quán)立法任務(wù)，監(jiān)督行政規(guī)章的適當與否。這是中國立法體制中最具多樣化色彩的一種立法。其二，國務(wù)院制定行政法規(guī)，在一定程度上是為未來制定相關(guān)法律積累經(jīng)驗、準備條件。在走向法治的過程中，有些事項究竟應(yīng)當由行政法規(guī)調(diào)整還是應(yīng)當由法律調(diào)整，往往既難分清也不是非分清不可，在這些事項方面行政法規(guī)往往成為法律的先導(dǎo)或前身，通過行政法規(guī)的先行問世而為以后就這些事項制定法律奠定基礎(chǔ)。將來全國人大及其常委會與國務(wù)院在立法范圍上的界限進一步明確后，有些事項也還是法律和行政法規(guī)都可以調(diào)整的，為使針對這些事項制定的法律較為成熟可靠，在制定法律前先制定行政法規(guī)，也未嘗不是有益措施。而且國務(wù)院根據(jù)全國人大及其常委會授權(quán)制定規(guī)范性法律文件，既可以代為全國人大及其常委會解決一些權(quán)宜問題或特定問題，也可以為此后授權(quán)者就解決這些問題制定法律而積累經(jīng)驗、準備條件。其三，國務(wù)院立法具有受制性更是十分明顯。國務(wù)院作為最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，它的立法活動，要對最高國家權(quán)力機關(guān)負責(zé)，受后者制約。國務(wù)院行政法規(guī)要根據(jù)憲法和法律制定，沒有后者就沒有前者。國務(wù)院有權(quán)向全國人大及其常委會提出法律案，但該法律案能否通過，取決于接受法律案的機關(guān)。國務(wù)院根據(jù)全國人大及其常委會授權(quán)進行的立法活動，由于權(quán)力來源于授權(quán)者，也自然受到授權(quán)者制約。國務(wù)院立法的一個重要目的是貫徹、實施憲法和法律，這也是它具有受制性的一個原因。

（五）地方立法　　

1.地方立法的含義

地方立法，指特定的地方國家政權(quán)機關(guān)，依法制定和變動效力不超出本行政區(qū)域范圍的規(guī)范性法律文件活動的總稱。

這里所說的特定的地方國家政權(quán)機關(guān)，在中國現(xiàn)階段，指憲法和立法法確定的可以制定規(guī)范性法律文件的地方國家機關(guān)，以及根據(jù)授權(quán)可以立法的地方國家機關(guān)。依法，指依照憲法、法律、法規(guī)和授權(quán)決定規(guī)定的立法權(quán)限、程序和其他要求。效力不超出本行政區(qū)域范圍，與“在本行政區(qū)域范圍”不盡相同。前者既可以指效力在本行政區(qū)域全部范圍都有效，又可以指在本行政區(qū)域范圍的部分區(qū)域有效；后者則可以被人誤解為任何法都在本行政區(qū)域全部范圍有效。由于事實上不是每個法都在本行政區(qū)域全部范圍都有效，因此前者比后者確當。規(guī)范性法律文件，是地方立法的各種法的形式的總稱，在中國現(xiàn)階段包括地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、自治條例、單行條例、特別行政區(qū)的法律和其他規(guī)范性法律文件、被授權(quán)的主體制定的效力及于一定地方行政區(qū)域的規(guī)范性法律文件。

地方立法是相對于中央立法而言的立法，是構(gòu)成國家整個立法的一個重要方面。不少國家的地方立法本身也是個體系，由多類別、多層次的立法構(gòu)成。中國地方立法目前由一般地方立法、民族自治地方立法和特區(qū)地方立法所構(gòu)成。特區(qū)立法又包括經(jīng)濟特區(qū)和特別行政區(qū)兩方面立法。在一般地方立法和民族自治地方立法內(nèi)部，又有層次的區(qū)別。

對中國地方立法的含義，至今仍然有一些較為普遍的誤解。一是對地方立法的主體作過狹或過廣的理解，把地方立法僅看作國家權(quán)力機關(guān)進行的活動，或是把地方立法主體擴大到所有的或過多的地方國家機關(guān)。二是對地方立法的法的形式作過狹或過廣的理解，把地方立法僅看作產(chǎn)生和變動地方性法規(guī)的活動，或認為所有地方國家機關(guān)的規(guī)范性文件都是地方立法的法的形式。三是對地方立法的行政區(qū)域范圍、法的效力范圍作過狹或過廣的理解，或限定在省一級，或擴大到縣一級。為正確理解地方立法的含義，應(yīng)當消除這些誤解。

2.地方立法的特征

第一，地方立法具有地方性。地方立法的主體只能是地方國家機關(guān)。中央國家機關(guān)不能是地方立法的主體，即使中央國家機關(guān)制定專門解決地方問題的法律、法規(guī)，如全國人大制定《香港特別行政區(qū)基本法》，這樣的立法活動也不屬于地方立法的范疇。地方立法的任務(wù)是解決地方問題，尤其是注重解決應(yīng)當以立法解決而中央立法不能或不便解決的問題。地方立法可以有或應(yīng)當有鮮明的地方特色，其基本原則之一是要從本地實際出發(fā)，保持地方特色。地方立法的效力范圍限于本地行政區(qū)域內(nèi)。

第二，地方立法更具復(fù)雜性。從總體上說，地方立法比中央立法更復(fù)雜。首先，地方立法有更多的關(guān)系需要處理。在中國，制定地方性法規(guī)，至少要處理六種關(guān)系：與憲法和法律的關(guān)系；與行政法規(guī)的關(guān)系；與部門規(guī)章的關(guān)系；與地方政府規(guī)章的關(guān)系；與上級或下級地方權(quán)力機關(guān)及其常設(shè)機關(guān)的地方性法規(guī)的關(guān)系；民族自治地方制定地方性法規(guī)還要處理與自治條例、單行條例的關(guān)系。其次，地方立法調(diào)整的社會關(guān)系更具體，在總體上規(guī)定的事項更多，許多不宜由中央立法解決的問題便由地方立法解決，這也增加了它的復(fù)雜性。再次，各地經(jīng)濟、政治、文化等發(fā)展不平衡的情況，在使地方立法異彩紛呈的同時，也使地方立法復(fù)雜化。當然，地方立法更具復(fù)雜性，是從地方立法的總體情況來說的，不是任何一種地方立法，都比中央立法更復(fù)雜。

第三，地方立法具有從屬與自主兩重性。一方面，地方立法與中央立法相比，處于相對次要的地位，一般要以中央法律、法規(guī)為依據(jù)，或不能與其相抵觸。在立法功能方面，地方立法一般都負有貫徹實施中央法律、法規(guī)的責(zé)任。在中國，地方立法還有補充中央法律、法規(guī)以及先行一步為中央立法積累經(jīng)驗的任務(wù)。一國法制統(tǒng)一原則還要求地方立法的法的體系、法的形式或淵源及其他有關(guān)方面，應(yīng)當與中央立法保持一定的協(xié)調(diào)性。另一方面，地方立法作為一國立法體制的組成部分，也有相對獨立的地位，地方立法存在的主要原因之一，是要以地方立法的形式調(diào)整地方社會關(guān)系、解決地方問題，它可以在不與中央法律、法規(guī)相抵觸的前提下，獨立自主地立法，積極地解決應(yīng)當由自己解決的問題。地方也可以根據(jù)本地情況，在堅持或顧及法制統(tǒng)一的前提下，在法的體系、法的形式或淵源及其他方面，自主地形成自己的風(fēng)格。在有的國家，地方立法的從屬性是更主要的屬性；在另一些國家，自主性是更主要的屬性；還有些國家，這兩重屬性平分秋色。在中國現(xiàn)階段，地方立法對中央立法的從屬性，下級地方立法對上級地方立法的從屬性，是更主要的屬性。認清地方立法具有從屬與自主兩重性，就要防止兩種片面性：一是只看到地方立法從屬于中央立法的一面，把地方立法當作單純是為執(zhí)行、補充中央立法和為中央立法積累經(jīng)驗存在的，在地方立法問題上視野狹窄，認識保守，缺乏應(yīng)有的主動性、積極性。一是過于強調(diào)地方的特殊性，把地方立法看成是可以脫離國家法制大局的一種純粹的地方性活動，陷入偏狹的地方主義泥坑。

第四，城市立法在地方立法中逐漸占據(jù)重要位置。城市尤其是重要城市在現(xiàn)代生活中的重要地位決定了它們應(yīng)當行使地方立法權(quán)。城市的發(fā)展狀況是社會文明發(fā)展狀況的標志。在現(xiàn)代社會，城市承擔(dān)著比一般地方繁重和復(fù)雜得多的組織、管理經(jīng)濟文化和其他方面事項的職責(zé)，日益成為整個政治、經(jīng)濟、法制、科學(xué)、文化、教育和居住的中心。城鄉(xiāng)融合的過程，城鄉(xiāng)差別消滅的過程，主要是更多鄉(xiāng)村實現(xiàn)城市化的過程。美國約有三分之二的人口、英國約有五分之四的人口生活在城市。這些情況，再加上城市自身的人口密度大、社會分工細、生活節(jié)奏快、矛盾和復(fù)雜問題多的特征，決定了應(yīng)當注意給予城市特別是重要城市地方立法權(quán)。西方國家的市議會一般都有地方立法權(quán)。中國雖然自古以農(nóng)立國，但今天城市的發(fā)展速度也頗為可觀，居住在城市（包括市轄縣）的人口已近4億，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占全國總額的85％以上。城市的地位和作用在中國社會生活中日益突出，尤其是這些年來，城市經(jīng)濟體制改革狀況如何，漸成整個改革成敗的關(guān)鍵。因而城市地方立法也十分必要和重要。